以行政法视角，从无证夺冠风波探讨足协权限与足球治理之道
苏黎明律师指出看, 在2026年6月的时候, 董路带领着“中国足球小将”在海外取得夺冠这一捷报, 与此同时, “无证执教”以及“违规参赛”这样的质疑也几乎同一时间冲到热搜之上, 进而把民间足球所具有的活力跟现行行政管理体系之间的碰撞推到了风口浪尖处。就本文而言, 是以这个作为切入点的, 它跳出了单纯的体育竞技, 也跳出了舆论情绪方面, 是严格放置在《体育法》、《行政许可法》以及《行政诉讼法》的框架范围之内来展开学理分析的。这篇文章意在弄清楚一个关键命题, 中国足协有着“社会团体”与“法规授权组织”的双重身份, 那它所拥有的公权力范围到底终止于哪里呢? 借助对管辖隶属关系、教练资质强制性以及备案程序正当性进行多层解析，去表明足协针对这类民间主体施行处罚在法律依据方面是有所欠缺的, 并且基于此给出从“管控型”转变为“平台型”的治理转型路径主张, 期望能为中国足球朝着法治化与多元化方向发展提供冷静理性的参考。
一、事件的法理提炼：一枚硬币的两面
2026年6月的时间点上, 董路引领着民间青训项目叫“中国足球小将2014队”, 于意大利杯也就是被称作U12“小世界杯”的赛事里, 七次出战全部获胜最终夺冠了, 成为了该项赛事长达46年历史进程中首支登上顶峰的亚洲队伍。紧接着, 网络上面涌起了两类具备法律性质的指控:
其一, 一种被称作“无证执教说”的情况出现了, 董路在没有中国足协以及亚足联任何等级教练证的状况下, 却以“主教练”这个身份去带领队伍, 这是涉嫌违反规定的行为。
第二 , 存在 “擅自出境说”, 通过引证2024年足协所制定的《国际赛事备案与监管规程》里 “未备案禁赛两年” 这样的表述 , 进而提出要进行追责事宜。
要知道, 事实层面的关键节点在于, 董路在赛事官方登记的身份是“技术顾问/项目总负责人”, 并非主教练, 队伍于4月12日提交了备案材料, 4月17日获得了足协备案回执, 整个过程中都有记录留存, 能够追溯, 足协主席宋凯亲自出面辟谣“处罚说”, 还以个人名义发出了贺电。
当把情绪剜除去之后, 在这个案子当中提出了一个实实在在的, 关于公法领域内的命题。存在这样的一个社会团体。它是被法律给予给了一部分意义上属于公共管理范畴下的职能的。这个社会团体就是中国足协。对于它而言, 针对那些处于其设立体系之外的民间主体。它所拥有的管辖界限到底处于什么地方呢?
二、中国足协的法律定性：社团法人还是“准行政机关”？
这是整个分析的“逻辑起点”。
1、足协的本体身份
按照2022年进行修订的《中华人民共和国体育法》的第六十五条规定, 全国性单项体育协会属于依法登记的体育社会组织, 其承担着负责相应项目的普及以及提高的职责, 还负责制定技术规范、竞赛规则、团体标准, 同时要规范体育赛事活动。
与此同时, 《社会团体登记管理条例》清晰表明, 中国足协乃是于民政部进行登记的, 且是由国家体育总局作为业务主管的非营利性社会团体法人, 其本质上依旧属于私法主体。
2. 但体育法又给了它“公法皮肤”
足协基于体育法所赋予的权力, 能够针对其管辖范畴内的项目活动, 展开规范管理工作, 当它在落实某些职能之际, 如同包裹了一层“法律、规章所授权的组织”的外皮, 而获得了一种带有公权力性质的显著痕迹。
这里存在关键区分, 在于, 这种授权所管理的是, “管辖范围内的会员事务以及注册体系”, 而绝对不是, 授予它针对全社会不特定主体的普遍行政处罚权。
这恰恰是本案里众多人直觉出现混淆的地方, 将足协于注册体系范围内所拥有的纪律处罚权, 错误地当作它能够针对任意民间人士下达强制命令的行政管辖权。
三、管辖基础分析：足协凭什么管董路？
（一）纪律处罚权的前提——章程隶属关系
中国足球协会所拥有的纪律处罚权力根基之处在于章程, 还在于自愿加入的会员这种关系, 其适用对象所形成的链条是:
会员协会 → 注册俱乐部 → 注册球员/教练/裁判
足球小将项目, 不是足协会员单位, 不属于注册俱乐部, 也不是体校梯队, 没加入足协章程治理体系。双方相互之间, 缺少最为关键的一条纽带, 这纽带是章程上的隶属关系。
比如你并非某协会的成员, 那么该协会的“纪律处分”对你而言不存在法律上的约束效力, 它至多能够选择不给你提供相关服务, 然而却不可以对你进行“处罚”。
（二）“无证执教”的法定义务边界
适用于“中国足协管辖范围内的会员协会、有关单位、教练员”是《中国足球协会教练员培训管理规定》（2023版）第二条开宗明义所表明的内容。
不同场景下的持证要求应当区别对待：
1、足协体系之内, 正式竞赛报名, 针对主教练, 有着这样的要求, 那就是必须持有相应等级的足协教练证, 其依据乃是足协注册以及竞赛规程。
2、职业俱乐部梯队的主教练, 是需要持有证书的, 一般来说要从B级开始起步, 其依据在于职业联赛的准入标准以及青训标准。
3、收费的青训机构, 面向外部进行招生并开启培训课程, 在实质层面上, 是需要拥有符合规范要求的教师资质的, 其依据在于体育法以及地方的相关监管实践活动。
4、有民间自费组队的情况, 有赴境外商业邀请赛之行径, 还有登记为非主教练的技术顾问这一身份限定, 在现行法层面, 对于中国足协教练证并非强制要求, 而是以主办方（此处指意大利杯）自身规则为准。
董路所采用的模式, 正好处于最后一种类型当中, 竞赛活动主办方对应随队的技术顾问, 并没有硬性规定必须要有中国足协颁发的教练证, 并且董路进行登记的头衔, 避开了“注册主教练”这个会引发相关情况的要点。
这肯定不是在讲“教练证没作用”, 有证书体系存在, 其价值在于设定专业的底线, 比如训练的科学性、儿童运动的安全性、急救处置以及运动医学的基础常识等, 在这种特定的情形之下, “没证书”引发的应该是行业的引导以及规范建设方面的问题, 而绝对不是足协能用纪律处罚手段相待得构成, 违法了哪条规则等。 ” ” “ “ “ “ “ “ “ “ “ “ “ “ “ ” 》》“ “ “ “。
（三）“擅自出境”——备案制与审批制的误区
中国足协在2024年所出台的《国际赛事备案与监管规程》里, 其中所说的“禁赛两年”这一条款, 它的规制对象是, 那种以中国足协这一名义去进行组织的队伍 , 或是归属在足协注册体系范围以内的队伍 , 犯下了应该备案却没有去备案这个行为的个体。
在那民间自行组织建立起来的青少年队伍, 去参与境外所主办的民间商业性质的邀请赛时, 所遵循的是备案制度而非审批制度。足球小将在4月12日把相关材料予以提交, 于4月17日获取到备案回执, 经过三个工作日便完成办结, 整套的保险、家长同意书以及邀请函都齐全完备。
从行政法角度看，这里至少涉及两个重要原则：
第一, 存在信赖保护原则, 为此, 足协以正式回执的方式作出了“准许”这样的意思表示, 进而, 相对人萌生出了合理信赖, 并且, 事后是不可以反言追惩的。
第二点是, 行政行为应当明确适用范围, 存在这样一个原则: 倘若一份规程, 其措辞笼统到了这样一种程度, 即“所有出去参加比赛的个体都必须听从我的指令和安排”, 那么该规程就会因为超越了法定授权所涵盖的范围, 从而面临关于其合法性的质疑和考量。
四、行政诉讼法视角：如果足协作出了处罚，司法怎么审？
假定（只是纯粹作出假设哦）, 中国足球协会确实针对董路制定并作出了某种类别的“处罚”决定, 此决定涵盖了像禁止其参与比赛、将其列入不允许参与相关活动的黑名单、对其限制参与各类竞赛项目等情况, 当这样的行为进入到司法审查的范围并被关注时, 将会遭遇以下这些方面的问题:
1、受案范围的定性之争
在我国司法实践里, 大致的立场是这样的: 行业协会依据章程针对会员所作出的纪律处理, 这是属于自治的范畴, 对于此, 法院一般是会予以尊重的, 而且仅仅会进行程序性的有限审查, 比如说是不是告知了陈述申辩权, 是不是明显存在不当的情况。
但要是足协以“公共管理”的姿态, 针对非会员展开制裁性举措。特别是凭借其跟体育行政部门向来的绑定关系, 借助其所掌控的资源准入渠道, 来施行实际上的制裁。如此一来, 性质便有可能转到“滥用法律法规授权组织地位上”, 进而陷入行政诉讼的审查范畴。
2、实体合法的硬伤：法无授权不可罚
对于行政法合法性原则而言, 其核心仅仅是一句话: 法无授权即禁止 , 公权力机关（包含法规授权组织）, 不可以在不存在法律依据的状况下, 针对个人施加制裁性不利处分。
足协那里章程所包含的纪律方面条款, 对于并非会员的情况而言, 不存在合同上的约束效力；体育法当中的授权呢, 又清晰明确地限定在了管辖范畴以及会员相关事务以内, 如此看这两条途径都行不通, 进而实体法所依据的内容便处于空白状态了。
3、程序正义
哪怕退到一万步之后来讲, 就算足协觉得自身是拥有启动调查的权力的, 那也势必得去遵守正当的程序, 这个程序包括告知被调查的人, 保障相关人员陈述与申辩的权利, 说明做出决定的理由以及依据, 还要告知相应的救济途径。不然的话, 就算是“有依据”的, 最终也会因为程序违法而被撤销掉。
五、结论：足协能罚吗？
足协没法对董路给出带有法律强制力的行政处罚或者纪律禁赛, 这原因并非是董路因为”有功所以才免责“, 而是在于管辖权的法律基础并不存在, 情况是足球小将并非会员, 董路不是注册教练, 赛事并非足协主办, 并且已经依照法律完成了备案, 是管不到, 而非不想管。
足协能够去做并且应该去做的, 乃是另外一件事情, 这件事情就是把处于民间的青训纳入到服务以及引导的框架之中, 在这个框架里要提供教练培训快速达成途径，还要建立起最低安全保障相关标准, 这个标准涵盖保险、医疗、监护人书面同意这些方面, 同时要推进备案制朝着更加透明化以及有确定时限化的方向发展, 最终是运用服务来替换管控, 运用标准来替换封堵。
六、延伸思考：给中国足球治理开三剂“法理药方”
董路风波的本质, 并非在于一个人是否具有相应的证件, 而是在于一个刻板僵化的标准化管理体系, 遇上了一股虽野蛮生长却能产出相应结果的民间力量。借着这样的契机, 提出以下建议:
第一剂：教练资质体系从“一刀切”走向“分层适用”
1、职业联赛的主教练, 足协注册赛事的主教练, 要继续严格持有相关证书, 保持维持高标准, 在这一层面绝对不能放松。
2、收取费用的青少年训练机构当中从事教学工作的人员: 应该设立基本的准入条件, 并加强法律执行力度, 用以保障消费者的权益以及儿童的安全。
3、供民间公益、由自费进行组队的技术顾问以及陪练所担当的角色: 并不一定非要生硬去套用A、B、C级教练证以此作为“出门能够许可的凭证”, 然而却应当变更为具有强制性的“基础安全培训合格证”, ——其内容主要是把重点放在急救方面、儿童保护的底线、保险以及风险管理这几个方面就行了。
只有将“教练证”, 从身份门槛转变为专业能力工具, 才能够防止出现“有证的带不出佳绩、带出佳绩的没证”这样一种荒诞对立的状况。
第二剂：备案制法治化——明确适用范围，设定“默示同意”时限
现如今的备案规则, 其最大的问题在于, 措辞方面显得十分笼统, 而且自由裁量的范围过大, 这就极易出现一种情况, 那就是变成“我说你没备案, 那就是你没备案”。对此应当予以补强。
1、于更高位阶, 至少是体育总局规范性文件里头明确定下划分, 哪些出国参赛归属于“足协体系内须前置审核”这一类别。哪些又属于“民间自费仅需备案备查”这一范畴。
2、针对后者去设定有刚性的时限, 比如说, 若是材料齐全, 在五个工作日之内要是不给予答复, 那就会被视为同意, 也就是那种默示同意的情况, 要杜绝出现任意拖延的现象。
3、引进信赖保护条款, 备案被批准之后, 不可以用同一备案事项进行事后追惩。
第三剂：治理哲学——从“管控型足协”转向“平台型足协”
面对中国足球, 最大的敌人并非董路有无证书, 而是系统性输出的赢家数量过少。体制内体系历经几十年都未能解决的事情, 一个民间人士自掏数千万资金, 通过直播来维持球队运营, 九年里带领孩子参与几百场国际比赛, 最后在欧洲拼搏获得冠军。此时，正确的制度回应并非去探寻他哪方面违规, 而是要反问自身为何体系做不到。
这句在行政法领域存在已久的话是, 最佳的行政状态并非将所有人都管控住, 而是令正确之事切实依照法律规定得以发生。
不是那种“谁先出头就查谁”从而产生寒蝉效应的情况为中国足球所需要, 而是一套新治理契约是中国足球所需要的, 这套新治理契约承认多元路径, 守住安全底线并以结果为导向, 如此让体制内与民间双轨并行, 互通有无, 竞争共进。毕竟, 在意大利升起五星红旗的12岁孩子, 不会因旁边少了张教练证就使五星红旗不算数。
苏黎明身为律师, 是安徽国恒律师事务所的合伙人, 且是第五届合肥市律师协会行政法专业委员会的委员。其所在的律师团队擅长处理重大且复杂的行政争议, 以及行政协议纠纷, 还包括群体性纠纷的实质性化解, 另外也处理商事合同纠纷, 特别是在借助行政诉讼程序来纠正不当行政行为的这个领域，有着丰富且成功的经验。